Sieben Lektionen aus der Coronakrise
E-Book, Deutsch, 108 Seiten
ISBN: 978-3-85476-704-6
Verlag: Mandelbaum Verlag eG
Format: EPUB
Kopierschutz: 6 - ePub Watermark
Die Politikwissenschafterin Tamara Ehs erörtert in ihrem Essay in sieben Lektionen, was wir beim nächsten Mal besser machen müssen. Denn das nächste Mal kommt bestimmt. Sei es abermals eine virusverursachte Pandemie, ein terroristischer Anschlag oder - und am wahrscheinlichsten – ein Klimanotstand. Umso wichtiger ist es, eine krisenfeste Demokratie zu etablieren und die Sicherstellung ihrer sozialen Grundlagen noch mehr als bisher zur Daseinsvorsorge zählen.
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Als Bundeskanzler Sebastian Kurz im ZiB-2-Interview vom 6. April mit der Kritik an womöglich gesetzwidrigen Verordnungen und schlampiger Legistik konfrontiert wurde, wies er dies als »juristische Spitzfindigkeiten« zurück und übergab die Frage in nachgängiger Befassung an den Verfassungsgerichtshof. Wenn dieser (im Juni) zusammentrete, seien die Maßnahmen ohnehin nicht mehr in Kraft, so Kurz. An jenen Aussagen ließ sich nicht nur ein Mangel an rechtsstaatlichem Verständnis, sondern vor allem ein autoritäres (Krisen-)Bewusstsein ablesen: Zwar konnte durch den Einsatz des Parlaments der konstitutionelle Ausnahmezustand abgewehrt werden, ein gesetzlicher (und auch rhetorischer) wurde allerdings geschaffen, der zudem rechtsstaatliche Regeln als vernachlässigbar ansah. Der Rechtswissenschafter Konrad Lachmayer von der Sigmund Freud PrivatUniversität Wien spricht von »strukturellen Problemen«, die sich in jenen ersten Wochen wie ein roter Faden durch die gesamte Handhabung der CoViD19-Krise seitens der Regierung zogen, und machte grobe juristische Schnitzer aus. Schon früh hatten Alfred J. Noll und Manfred Matzka in ihrem jeweiligen Standard-Gastkommentar die Aufmerksamkeit auf Verfassungswidrigkeit, Missachtung des Rechtsstaates und »Husch-Pfusch-Gesetze« gelenkt und zu bedenken gegeben: »Nur wer in der Krise auf die peinliche Einhaltung des Rechtsstaates achtet, kann aus der Krise mit der Zuversicht hervorgehen, diesen Rechtsstaat auch nach der Krise noch zu haben« (Alfred J. Noll). Das in Artikel 18 Absatz 1 B-VG verankerte Legalitätsprinzip soll uns vor Willkür bei der Anwendung staatlicher Gewalt schützen. Es stellt damit auch eine Gelingensvoraussetzung der Demokratie dar. Für »juristische Spitzfindigkeiten« muss demnach im demokratischen Rechtsstaat nicht nur immer Zeit sein, sondern sie müssen die Grundlage allen Handelns bilden. Das gilt grundsätzlich, und in Krisenzeiten, in denen in Grund- und Freiheitsrechte wesentlich eingegriffen wird, muss die Legistik noch penibler arbeiten. Hierfür ist es notwendig, den Verfassungsdienst im Bundeskanzleramt in Anspruch zu nehmen, auf Begutachtungsverfahren zu setzen (seien sie auch kürzer als sonst) und in letzter Konsequenz selbst die ministerielle Personalpolitik zu überdenken. Denn schlampige Gesetze sind nicht nur der Eile einer Krise geschuldet, sondern werden schon seit Längerem vom Verfassungsgerichtshof kritisiert. Sie beruhen auf der Arbeitsweise und dem Arbeitsdruck in den Ministerien, die jene generellen Rechtsvorschriften vorbereiten und ausarbeiten. Dort jedoch wurden in den vergangenen Jahren immer weniger Stellen von Legistiker*innen nachbesetzt, stattdessen aber die PR- und Social-Media-Abteilungen sowie generell die Ministerkabinette personell aufgestockt; allein das Repräsentationsbudget des Bundeskanzlers ist im neuen Budget vom Mai 2020 gegenüber dem Jahr 2019 auf mehr als das Vierfache erhöht worden. Außerdem funktioniert die ministerielle Legistik nur ressortgebunden und ermangelt der strukturierten Kooperation und Koordination. Die Ausarbeitung der CoViD19-Krisengesetze lag vorrangig in der Hand des Gesundheitsministeriums, das aber kaum Erfahrung im legistischen Umgang mit Grund- und Freiheitsrechten hat. Auch das Begutachtungsverfahren hilft in den interministeriellen Beziehungen, die nicht selten von (parteipolitischer) Konkurrenz geprägt sind, nur wenig. Die teils süffisanten Aussagen der für Verfassungsfragen zuständigen Kanzleramtsministerin Karoline Edtstadler (ÖVP) gegenüber dem von Rudolf Anschober (Die Grünen) geführten Gesundheitsministerium machten dies zuletzt mehr als deutlich. Ein weiteres Problem der Rechtsförmigkeit besteht darin, dass statt interner Legistik nicht selten ideologisch genehmere externe, teils teuer zugekaufte Rechtsmeinungen Verwendung finden. Konrad Lachmayer spricht von »Gesetzgebungsoutsourcing« und fordert hierfür wenigstens eine gesetzliche Grundlage ein. Es bedürfe der Festlegung von Grenzen der Übertragung im staatlichen Kernbereich, und in der »demokratischen Perspektive spielen sodann Transparenzpflichten eine besondere Rolle, die zumindest in der Veröffentlichung der Tatsache des Gesetzgebungsoutsourcings im engeren Sinn geboten sind«. Durch Gesetzgebungsoutsourcing, personelle Unterbesetzung und Unprofessionalität steige letztlich insbesondere im Bereich der Grundrechte die »Fieberkurve des Rechtsstaates«, wie es der Österreichische Rechtsanwaltskammertag (ÖRAK) bereits 2018 in seiner gleichnamigen Studie ausdrückte. Christoph Konrath hält hinsichtlich der Besonderheit österreichischer Legistik fest, dass »die traditionell hohen Ansprüche der Gerichte und der Rechtswissenschaft an die Rechtssetzung« dazu dienen, »Fehler und Verfassungswidrigkeiten zu vermeiden.« Da es in Österreich abgesehen von mehrtägigen Seminaren an der Verwaltungsakademie keine strukturierte Ausbildung in Rechtsetzungstechnik und Legistik gibt, kann man sich die Fertigkeit nur durch Praxis aneignen. Jene Übung in guter Legistik scheint aber einerseits aufgrund von Personalmangel und andererseits im Spannungsfeld des politischen Drucks zur schnellen und parteilichen Symbolpolitik verloren gegangen zu sein. Der Verfassungsgerichtshof hob schon so manches Gesetz wegen legistischer Schlamperei auf. Die schlechte Qualität der Gesetze und die daraus resultierende Überbeanspruchung des VfGH fanden in seinen Tätigkeitsberichten Niederschlag: So stand etwa im Mittelpunkt der Dokumentation für die Jahre 2003 und 2004 die massive Kritik an der mangelhaften Legistik. Der Jahresbericht 2004 monierte, man habe sich wiederholt mit gesetzlichen Regelungen befassen müssen, deren Systematik nur mit Mühe zu durchschauen und deren Sinnermittlung nicht zuletzt deshalb schwierig sei, »weil in den anzuwendenden Rechtstexten die Regeln der Grammatik und sonstige Prinzipien der deutschen Sprache gröblich missachtet werden. Der Verfassungsgerichtshof regt daher erneut dringend an, der legistischen Ausarbeitung insgesamt erhöhtes Augenmerk zuzuwenden«. Die Qualität der Legistik steht in einem direkten Zusammenhang mit der Qualität des Rechtsstaates. Da es auch um Verfassungswidrigkeiten geht, greifen die Probleme noch tiefer. Obgleich sich nach den Grundüberlegungen der Reinen Rechtslehre Hans Kelsens die Rechtsnorm nicht primär an die Normunterworfenen richtet, sondern an die Staatsorgane, unter welchen Bedingungen sie Sanktionen verhängen dürfen, folgt daraus, was der Verfassungsgerichtshof erstmals 1956 festhielt, nämlich dass der Gesetzgeber die Normadressat*innen hinsichtlich des rechtlich erwünschten Verhaltens nicht verunsichern darf: »Wenn der Zweck der Rechtsordnung darin besteht, den Menschen durch die Vorstellung der Norm zu einem normgemäßen Verhalten zu veranlassen, so ist der Gesetzgeber gehalten, die Möglichkeit einer solchen Vorstellung zu geben.« (VfSlg. 3130/1956) In seinem berühmt gewordenen Denksport-Erkenntnis (VfSlg 12.420/1990) verdeutlichte der Verfassungsgerichtshof, dass ein Gesetz auch dann verfassungswidrig ist, wenn zum Verständnis »außerordentliche methodische Fähigkeiten« und eine »gewisse Lust zum Lösen von Denksport-Aufgaben« erforderlich sind; überdies dann – und hier wiederholte er explizit das Erkenntnis VfSlg. 3130/1956 – wenn man zur Sinnermittlung »subtile verfassungsrechtliche Kenntnisse, qualifizierte juristische Befähigung und Erfahrung sowie geradezu archivarischen Fleiß« benötige. 1994 legte er nochmals nach: »Der Gesetzgeber muß der breiten Öffentlichkeit den Inhalt seines Gesetzesbeschlusses in klarer und erschöpfender Weise zur Kenntnis bringen, da anderenfalls der Normunterworfene nicht die Möglichkeit hat, sich der Norm gemäß zu verhalten.« (VfSlg 13.740/1994) Das heißt, dass selbst in der Krise generelle Rechtsvorschriften allgemein verständlich sein müssen. Die juristische Spitzfindigkeit ist vom Gesetzgeber, nicht aber im Verständnis der Normadressat*innen zu erwarten. Laut der Rechtswissenschafterin Magdalena Pöschl sind schwer verständliche oder gänzlich unverständliche Gesetze mit dem Gleichheitsgrundsatz nicht vereinbar und deshalb verfassungswidrig. Denn Recht, das nur Höhergebildete verstehen oder für dessen Verständnis die Gesetzesadressat*innen zuerst Rechtskundige gegen Honorarzahlung befragen müssen, ist gleichheitswidrig. Das gilt insbesondere im sensiblen Bereich der Grund- und Freiheitsrechte. Solch einen Problemfall stellten in der CoViD19-Krise die Ausgangsbeschränkungen der ersten Wochen dar: Ende April zeigte sich Gesundheitsminister Rudolf Anschober in einem Interview ob seiner Rechtsunterworfenen verwundert, hatten diese doch irrig geglaubt, zwischen 16. März und 30. April wären private Treffen verboten gewesen. Tatsächlich hatte es weder solch ein Verbot gegeben noch eines, das sich gar auf alle öffentlichen Orte hätte beziehen können. Wie Alfred J. Noll schon am 25. März angeklagt hatte, widersprach die Verordnung des Gesundheitsministers (Stammfassung BGBl. II 98/2020) der gesetzlichen Verordnungsermächtigung. Während im Parlament beschlossen worden...
